2011年，教育部颁布了第31号令《高等学校章程制定暂行办法》，随即又发布红头文件，要求所有高校在今年年内全面启动章程制定或者修订工作，并提出教育部将组建章程核准委员会，最迟于2012年9月底前，正式受理有关高等学校章程的核准申请。

 

不难看出，教育主管部门已经作好了准备，期望各高校能够早日完成章程制定工作，并尽快报送教育部进行核准。但与教育部的积极心态相比，各高校的反应却冷淡很多。虽然很多高校也把制定大学章程作为今年的重要工作来抓，不少高校也进行了相关探索。但在实际起草过程中却遇到了不少难题。其中，首当其冲的就是按照什么样的程序起草大学章程。

 

程序是民主和正义的保障。只有科学的程序过程，才有合理的实体结果。全世界也都把追求程序正义作为建章立制的价值之一。我国也不例外。《高等学校章程制定暂行办法》便提出，大学章程的制定要按如下程序进行：成立起草组织——形成章程草案——征求意见——教职工代表大会讨论——校长办公会议审议——学校党委会讨论审定——报核准机关——核准机关进行审查——以学校名义发布章程文本。按理说，通过这个程序，起草组成员就能清楚要做什么、怎么做，但事实上大家却一头雾水。这是为什么呢？

 

首先，“教职工代表大会讨论”当中的“讨论”含义模糊，广大教职工有没有表决权没有说清楚；其次，“校长办公会议审议”和“学校党委会讨论审定”两者到底是什么关系？这里面的“审议”和“审定”的具体做法是什么也没有说清楚；再次，核准机关进行的核准是形式审查还是实质审查？若是实质审查，大学的办学自主权体现在什么地方？另外，以学校名义发布的章程文本的约束力到底如何？对社会和相关领导部门有无约束力……在笔者看来，这些问题说不清楚，就难以制定出一部高质量的大学“宪法”来。更为关键的是，这一程序有很多致命缺陷，比如将章程的审核权交予大学党委，这显然违背大学作为一个学术机构的本质要求，也是不符合法治精神的。显然，各高校在制定自己的大学章程时，不能完全依赖这个“暂行办法”，因为它本身的合法性、合理性还有待商榷。

 

既然如此，按照什么样的程序来制定大学章程更为合理呢？

 

大学章程起草是一个专业性很强的工作。所以在起草之前，就要成立一个相对稳定的起草班子，并需要有宪法与行政法、立法法方面的专业人员参与。换言之，起草班子不能都由校领导和机关工作人员组成，而要由一线教师、学生、校友、校外知名人士、法律专家等组成。

 

从章程制定工作启动时起，高校就应该通过设立专题网页、专用电子邮箱、校园意见回收箱等方式，全面接收师生员工的建议和意见。在起草过程中，要采用听证会、研讨会、向全校公布章程草案等方式听取各方意见。另外，由于我国大学具有体制隶属关系，要制定大学章程的话，就必然会牵扯到教育部等上级主管部门，也会涉及到人事部、组织部等相关机构。因此，在章程起草过程中还需要与这些管理机构进行充分的沟通和协调。

 

大学章程的制定过程，是对学校发展的全面规划和重新设计的过程，也是系统推进学校改革发展的重要环节。因此，在这一过程中，就不能绕开所谓“敏感”话题。其中比较重要的话题，从外部来讲，有哪些是大学该干的事，哪些是包括教育部等在内的政府部门该做的；从内部来讲，有大学党委在学校里的职责、大学校长的产生方式等。这些内容都需要在章程中说清楚。否则就没有制定章程的必要了。

 

章程草拟稿制定完成后，可以先提交校长办公会议、党委会、学生代表大会、学术委员会等进行专门讨论，然后经过修改形成大学章程草案。

 

章程草案完成后，交由主管部门（教育部、教育厅等）的政策法规处进行合法性审查。笔者认为，此时进行的只是面上审查，只看章程是否与国家法律相一致，不看具体内容是否合理。因为大学具有自主性、学术性。假如章程中有与教育部等主管部门的政策和做法不一致的内容，教育部等不得强行要求进行修改，而要请求国务院等给予答复。

 

审查通过就可以提交教职工代表大会审议和表决。因为章程是大学的“宪章”，具有宪法的性质，为了保障章程的严肃性和稳定性，所以要采用无记名投票方式表决，三分之二以上的代表赞成才能通过。在此过程中，可能会出现两种情况，一种是大家的认识比较一致，表决通过。另一种是大家的意见不统一，或者是对个别条款存在争议。如果表决无法通过，就不要在这一次会议上进行重复表决，可以在会后进行再研究和完善，等条件成熟的时候，再提交下一次教职工代表大会审议。

 

章程通过学校职工代表大会后，就可以考虑提交人大会议批准（教育部直属高校由全国人大常委会批准，省属高校、民办院校和中外合作办学机构则由省级人大常委会批准）。这样做是因为大学不是教育部等政府部门的下属机构，而是国家利用纳税人的资金创办的对人民负责的学术机构。因此，大学章程提交人大会议批准，就保障了大学章程的法律属性，也形成了人民对大学办学全方位监督的法律关系。这样做的好处有两点,一是大学章程不但对内具有约束力，而且对外也有约束力；二是当政府的政策与大学章程规定不一致时，就要按照法律优于政策的原则遵守大学章程，从而保障了大学的办学自主性。

 

完成这些工作后，大学校长就可以签发生效，向全社会公布。最后，将大学章程报教育部备案。请注意，这里是“备案”而不是“核准”，也就是说，大学制定完成大学章程后，只需要告知教育部、教育厅，而不需要由他们来作最后的审查。

 

笔者认为，若要对大学章程进行修改，就应该按照上述程序进行。