在17日举行的第二届中国纸业发展大会上，国家发改委产业协调司副司长贺燕丽表示，目前造纸行业存在部分产品产量过剩的风险，新闻纸、铜版纸等纸类已经出现供大于求的苗头，未来国家产业调控政策也很可能出现变化。
　　中国轻工信息中心主任助理、纸业战略专家郭永新在会上表示，影响我国纸业发展格局的因素包括原料成本与产品价格的博弈、产业升级与落后产能的博弈等，鼓励企业实现兼并重组有望成为加快结构调整和产业升级的有效途径之一。
　　产能过剩风险或招致设限
　　政府部门有关人士表示，目前有关部门对造纸行业的纸及纸板产品的产能大致判断是偏于过剩的，在“外商投资指导目录”中，高档纸及纸板已经不再属于“鼓励”类，而是更改为“允许”类，未来在“内资产业投资指导目录”的修订中，很可能也有类似的调整动作。
　　之所以预期有这样的政策调整，原因是国内造纸行业目前投资热情很高，并且存在产能过剩的风险。数据显示，今年1-8月共完成投资752.3亿元，同比增长24.1%。从2008年的产销量对比来看，部分生产新闻纸、铜板纸、涂布印刷纸、生活用纸等纸类企业出现阶段性产量超过销量的现象。
　　分析人士认为，政府很可能对此采取措施防范产能过剩的现象出现，例如提高行业准入门槛、加强对垄断的限制力度。对此，企业需要把握好自己的定位，防范政策风险。政府权威人士透露，相比之下，造纸原料方面有可能获得政策支持，例如建立国内废纸回收体系等。
　　然而，关于造纸产业是否已经出现阶段性产能过剩，政府和企业方的观点也有所分歧。玖龙纸业有限公司董事长张茵表示，目前实体经济尚未完全恢复，此时给造纸行业下产能过剩的判断还为时尚早。
　　而政府有关人士表示，由于造纸行业与林业资源密切相关，行业发展对资源的消耗量较大，因此对该行业的支持也将保持适度。
　　兼并重组受到鼓励
　　产能过剩的风险也使得造纸行业兼并重组的暗潮涌动。华泰股份、晨鸣纸业等企业已经涉足重组，中冶集团设立纸业集团也被认为是国企兼并国企的典型案例，此外不乏国有企业在酝酿合并民营企业，目前正在商谈中。
　　有观点认为，由于兼并重组的成本往往高于新建产能，这一定程度上也导致目前行业内的兼并重组并不够充分。消息人士透露，兼并重组将是行业政策鼓励的方向，预期未来国家在兼并收购的贷款方面也可能有政策倾斜。
　　不少企业寄希望于通过扩大出口获得市场份额的增长，但分析人士认为，我国的造纸产品出口额的比例一直较小，出口难度较大，原因是国外的造纸行业产能在十多年前就已经基本饱和。郭永新认为，我国造纸行业的出路还在于淘汰落后产能，推动兼并重组。
　　分析人士认为，目前集中释放的造纸产能多数集中在小企业身上，这部分企业的设备水平往往很低，而竞争力很强的大企业并不算多，目前也正是实现结构调整，淘汰落后产能的时机。
　　贺燕丽还建议造纸企业在国内设备自主化方面下工夫，弥补国内造纸设备水平不高的现状，这也是技术结构调整的必然要求。