取消编制管理的目的是更加科学合理地配置高等教育人力资源，形成动态化劳动力市场体系

现在高等教育整体财政的投入水平已经不低了，高等教育经费最大的问题还是使用效率低下

简政放权，给予学校更多的预算自主权，是很多学校的老师和校长、管理者都愿意看到的利好

  近日，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出：要推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列，2016年将开启新一轮世界一流大学和一流学科建设，每5年为一个周期。

  而各界对此的共识是建设一流的大学必须建设一流的师资队伍，强化高层次人才的支撑引领作用。

  在这个大背景下，北京市高校取消编制管理试点在今年年内启动。这就意味着，北京的试点高校将有了通常所说的“人权”和“财权”。为什么在这个时间点，高等教育会提出不纳入编制管理？它会给高校带来什么样的变化？

不纳入编制管理能给高校带来啥好处？

  北京市的此次改革可能是基于以下四方面的考虑。

  第一，高等教育属于事业单位，按照现行事业单位分类改革的要求，高等教育在整个事业单位的管理中属于公益二类事业单位，应该更多地采取政府购买服务的方式引进人才，采取不纳入编制管理模式，促进人才管理制度创新。

  编制管理属于我国在人事制度管理中的一个特色，其存在和形成有一定的特殊性，然而当前我国高等教育的发展，特别是人才队伍的建设受制于编制的影响，编制成为束缚高校人才引进的樊篱。

  党中央和国务院发布了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，允许高等院校和科研院所设立一定的比例流动岗位，吸引有创 新实践经验的企业家和企业科技人才兼职，加快社会保障制度改革，完善科研人员在企业与事业单位之间流动时社保关系转移接续政策，促进人才双向流动的选择。 这也对取消编制管理、消除现有的人才流动障碍提出了要求。

  第二，放权让利，有利于高等教育的发展，落实高等学校的办学自主权。高等教育不纳入编制管理正是体制机制改革中的重要一环，其有利于创新高等教 育机构的管理，增强高等教育的法人自主权，进一步减少政府的微观管理和直接管理。同时给高校相应的预算自主权和用人自主权，使财政资金在资源配置上发挥更 好的作用，以此进一步激发高校发展的内在动力和活力。

  第三，利于形成更加灵活的高校管理机制，用预算管理来代替编制管理。高等院校不纳入编制，有利于改变高校机构编制的单一审批制管理，逐步形成审 批制和备案制相结合的更加灵活有效的管理制度。财政部门主要负责管理财政资金总量，给出相应的预算编制标准，用预算管理制度来代替编制管理制度，具体的资 金使用如何更好地推动高等教育事业发展完全由用人单位自主决定。

  第四，打破垄断壁垒，促进高校人才流动。高等教育不纳入编制以后有利于发挥市场在人才配置和人力资源配置中的决定性作用。打破由于编制关系的存 在而形成的人才垄断形式，高校用人单位可以将财政资金和创收资金结合使用，通过更加合理的劳动收入分配，使具有人才吸引力的高等院校能够吸引到更好的人 才。有利于打破高校现有的体制机制障碍，促进高校、研究院所、企业之间人才的合理流动。在高等教育国际化越来越明显的未来，很多国际一流人才也可以到我国 的高校任教。取消编制管理的目的是更加科学合理地配置高等教育人力资源，形成动态化劳动力市场体系。

现行编制管理拖了高校的后腿

  编制管理主要涉及两大方面：预算管理和人才管理。从多年的经验来看，现行的预算管理和人才管理体制难以适应高等教育发展的需要。

  首先，高等教育本身的预算管理存在问题。

  第一，高等教育单位预算和部门预算相脱节。在高校预算编制过程中存在两套预算：一是在向财政申请预算拨款时，按照政府的《收支分类科目》而编制 的“财政部门预算”，这是高校资金来源的收入预算；另一套预算是高校内部依据自身维持正常教学及建设要求而编制“内部预算”，这是资金用途支出预算。根据 部门预算的要求，高校的“内部预算”和“财政部门预算”需保持一致。但现实情况并非如此，这便造成高校预算的死结，即“外行看不懂，内行说不清”。“两张 皮”问题暴露的是高校预算和政府部门预算之间无法对接的矛盾。换言之，高校的现实情况无法完全按照政府部门预算的要求进行操作。

  第二，高等院校单位预算与其发展规划相脱节，很多时候预算一开始就定下来，你的资金分配要完全按照预算来，但是由于高校的资金拨付一般较晚，研究者了解到一些高校预算资金最终下达在每年的秋季，加之要求加快支出进度，预算资金的使用安排又缺乏灵活性，使得很多学校在年底反复搞基础设施建设，没有 将资金用到实处，难以适应高等教育发展的需要。

  第三，部分高校预算编制不完整，校内各个学院可能存在预算的编制不够科学规范的问题。长期以来，高等院校办学经费基本上由国家财政包揽，学校只 是按上级批准的拨款计划编制预算，简单地按开支编制管理支出，校内各学院（部门）只是被动地接受学校下达的预算。在学校内部未能建立科学有效的预算管理机制，没有将学校下属各学院（部门）在预算管理中的责任和义务落实到位，没有充分考虑各个学院的发展规划，没有依据发展所需有效地安排预算资金，相应的预算 管理措施乏力。虽然并不是每个学校都存在这样的情况，在我们的调研中发现这样的情况还是有一定比例。

  第四，高等教育预算收支标准的改革也在推进，包括学费标准，各个项目预算支出标准的制定也存在一定问题。主要表现在支出项目预算定额的缺乏；预算论证还有待于进一步加强；预算内容相对单一，对现金预算的重视程度还不够；存在资源浪费的现象，不利于高校资金效益的提高。

  第五，高校的预算控制和调节环节也存在问题，部分高校控制力度薄弱以及预算调整过程中缺乏统一标准和原则，加剧预算执行的随意性。一些学校预算执行监控不到位，有一定盲目性。突出表现在高等教育学校内部控制方面的问题。

  现在高等教育整体财政的投入水平应该说已经不低了。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020）》已经实施了5年。在这5年里，不管是生均，还是总量，经费投入的增长比例非常明显，然而当前高等教育经费最大的问题还是使用效率低下。

  因此，我们应着重考虑如何在整体投入提高的情况下改善高校资金使用绩效，特别是如何用好资金激励人才创新，促进高等教育发展。

  其次，高校用人自主权受到限制。

  现行的高等教育人才配置体制严重制约了高校用人自主权，不利于高校和各个学科依据自身的发展需要配置人才，没有形成动态化的劳动力市场体系。

  学科建设使得教师队伍缺口大，不能适应高等教育发展的需求，一些学校，比如某校的某科研院所的编制数只有6个，但一年要承担中央和地方以及自行 申请的十几个课题研究任务，再加上还有本科和研究生课程的讲解，研究和教学任务非常繁重，急需聘用很多教师和科研人员参与其中，但受制于编制无法合理引进 人才，因此只能采用博士后承担一定科研任务的办法。

  教师队伍结构不合理，特别是缺少学科带头人。笔者在对某师范大学财务人员的调研中了解到，该校作为地方院校，特别想从国外引进顶尖人才支持学科 发展，可是与中央直属高校的经费相比，地方院校还存在很大差距。而在人才引进的过程中，由于资金不到位，没有办法配备研究所需的实验室和相关实验仪器设备，最后导致人才流失，顶尖人才紧缺的情况在短期内难以缓解。骨干教师队伍，新老交替面临严峻形势。

  教师队伍素质，还有综合能力有待提高，教师的生活条件有待改善。“985”“211”等名牌大学的热门专业的教师待遇还好一些，一些地方院校的教师待遇偏低，不能适应新时期高等教育改革与发展的需求。

  教师资源的合理配置和充分利用还缺乏有效机制，教师管理体制和运行机制不完善，缺乏完善科学的培养和培训体系。高校的人员配置以计划配置为主， 因为受编制的影响，科技人力资源配置不当，高校人才队伍薄弱等问题长期存在。积极开展高校教师资源的优化配置工作，建设一支结构优化、素质精良，富有活力和创新能力的高水平教师队伍，成为现在面临的一个挑战。

  行政管理没有替代市场管理。现在很多学校的领导是由教育部门任命的，特别是在区分中央高校和地方高校的情况下，中央高校受的影响会更明显，一些 中央高校的总会计师实行的也是委派制。高等院校的招聘还受到学校内部干预，包括人才的招聘、雇佣、管理受到一些行政干预，没有拉开学校在人才待遇上的 差距，也没有形成完善的绩效薪酬体系和人才激励机制。高等教育绩效管理，难以摆脱受制于政府的影响。

高校将有“新”人权与财权

  取消高等教育编制正是希望通过对高等教育人才管理体制机制的改革，激发学校发展的潜力，为我国创建世界一流大学打下更好的基础。

  北京高校的试点将为改进高校科研人员的薪酬和岗位管理制度，破除人才流动体制机制障碍，促进科研人员在事业单位和企业间的流动提供可能。

  笔者认为，规范有序的人才流动模式是高校教师资源配置的必然需求，高校应该通过强化创新意识，强化竞争机制，发挥市场在高校人才资源配置中的基 础性作用，优化教师资源的配置。吸引全社会质量最优、全世界质量最优，适合发展需求数量的人才去从事高等教育。应通过人才在各学校、各专业间实现最优配 置，每个教师发挥自己的作用，给教师广阔的空间，取消教师的终身职位制等途径实现。

  此外，预算管理的改革也将改变长期以来的指挥棒，比如，改革现有的高等教育财政资金拨款模式，建立以绩效为导向的拨款制度；改变过去以发论文为 主要绩效考核指标，取而代之更多的是满足社会服务的需求，科技成果转化应该成为将来纳入绩效考核中的重要因素。此外，笔者建议，要建立与社会发展需求相协 调的动态调整机制，要适应国家和区域经济发展的需求，不断优化高等教育支出结构。重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模，预算资金的投入重点应该投 放在这些领域，同时积极开展高等学校的人才流动，允许高校设置一定的流动岗位吸引企业人才兼职，特别是对培养应用型人才的大学吸引人才兼职显得更为重要。

  简政放权，财政管好总量和支出结构，给予学校更多的预算自主权。这是很多学校的教师和校长、管理者都愿意看到的利好。

  （作者为财政部财政科学研究所教科文研究中心副研究员）