历经两年多的中美轮胎特保案历经起起伏伏,终于在9月5日走完了WTO争端解决程序。WTO上诉机构最终驳回了中国的上诉。这样一个结论多少让人感到遗憾,但中国政府在这个纠纷解决过程中的理性应对,不无可圈可点之处,现在关键的是如何应对由此引发的后续问题

刘宁元

    根据WTO官方网站2011年9月5日的新闻及其上载的WTO上诉机构报告,WTO上诉机构最终驳回了中国的上诉,判定美国对中国出口至美国的轮胎征收惩罚性关税符合WTO规则。该贸易纠纷,最早起自美国国际贸易委员会于2009年4月29日启动对来自中国输美轮胎的调查,期间起起伏伏,至今已超过两年。

    寻求符合WTO规则的解决途径

    回顾2009年9月11日,美国总统奥巴马代表美国政府宣布,对中国出口至美国的乘用车轮胎产品采取特别保障措施,自当年9月26日生效起,对上述轮胎产品分3年征收35%至25%不等的惩罚性关税。一时间,中国上下群情激奋,特别是中国与输美轮胎相关的企业,更是义愤填膺,因为他们清楚,所谓中国输美轮胎导致美国的轮胎市场扰乱、相关产业受损,绝非真实；国内外熟悉WTO规则的学者也清楚,美国是在非善意利用中国加入WTO时所作的承诺。

    面对如此情形,两国之间的贸易战一触即发,但中国政府还是义无反顾地选择了WTO体制内的争端解决途径,并以国家的名义,代表所有受到伤害的中国企业,向WTO争端解决机制寻求救济。中国政府的行为向世人展示了:中国是一个负责任的国家,既然中国选择了WTO,就会坚定地依照WTO规则行事,中国期待一个公正、合理和法制化的国际贸易环境。

    有理、有利、有节的抗争

    在整个纠纷解决过程中,中国不失时机地运用了WTO规则所提供的所有平台,充分进行了有理、有利、有节的抗争,无论是程序还是实体,均无可挑剔。

    中国于2009年9月14日,即美国宣布对中国输美轮胎产品采取特别保障措施后的第3天,就要求与美国政府磋商。在磋商阶段,中国认为,美国对中国输美轮胎产品征收惩罚性关税,既不符合GATT1994关于普遍最惠国待遇的规定,也不能被证明符合WTO的保障措施协议。中国另外强调,美国对中国输美轮胎采取特别保障措施也不符合体现中国受特别保障措施约束的《中国加入议定书》。关于不符合《中国加入议定书》,中国的观点是:中国输美轮胎产品的现实不符合《中国加入议定书》所要求的“大量增加”、“快速增加”,不构成对美国国内产业实质损害或威胁的“重要原因”,美国国内的轮胎生产商没有经历“市场扰乱”或“实质损害”,美国分别强加给来自中国轮胎产品的惩罚性关税幅度和惩罚期限,均超出了防止或救济其断言的任何市场扰乱所必需的程度。

    在磋商无果的情况下,中国于2009年12月9日要求设立专家组。经2010年1月19日会议讨论,WTO争端解决机构应中国要求设立了专家组,从而开始了专家组程序。在专家组审理阶段,中国根据GATT1994和《中国加入议定书》,针对美国采取的特别保障措施,归纳了七项指控:其一,指控美国没有根据《中国加入议定书》的要求,恰当地评估来自中国的进口是否符合“大量增加”和“快速增加”；其二,指控美国法律贯彻的因果关系标准与《中国加入议定书》中的标准不一致；其三,指控美国没有根据《中国加入议定书》的要求,恰当地评估来自中国的进口是否是“重要原因”；其四,指控美国强加的特别保障措施超出了《中国加入议定书》所规定的“必要程度”；其五,指控美国强加的3年特别保障措施年限,超出了《中国加入议定书》所要求的“必要期间”；其六,指控美国针对来自中国的进口采取特别保障措施,违反了GATT1994第1(1)条；其七,指控美国针对来自中国的进口采取特别保障措施,违反了GATT1994第11(1)(b)条。

    在专家组驳回上述所有指控的情况下,中国于2011年5月24日通知WTO争端解决机构,就本案中的相关问题,向上诉机构上诉,从而开始了上诉程序。在上诉审理阶段,中国的请求主要针对专家组对事实的认定和对相关规则的解释。中国认为:专家组关于来自中国的进口属于“大量增加”和“快速增加”的认定与事实不符；专家组关于来自中国的进口构成美国相关产业损害的“重要原因”的认定与事实不符；专家组关于因果关系标准的解释与《中国加入议定书》不一致；专家组关于特别保障措施程度和期限的解释与《中国加入议定书》不一致等等。

    遗憾的是,中国在上述三个阶段的抗争均未起到任何效果。笔者认为,这一结局有其存在的客观原因。最根本的原因在于,根据《中国加入议定书》的相关规定,一国对来自中国的进口采取特别保障措施的门槛相对较低,如对“快速增加”的要求包括绝对增加和相对增加,对相关产业的损害以“市场扰乱”替代“严重损害”,在因果关系上以“重要原因”替代“主要原因”,且证明的要求也相对较低。如此低的门槛导致了一旦出现类似本案的情况,极难抗辩。

    后续应对更要未雨绸缪

    因为上诉机构的认定属于WTO争端解决机制中的终局认定,法律程序已经走完；因此,美国针对来自中国的乘用车轮胎产品可以采取特别保障措施,且符合WTO规则,已成定论。置此情况下,耿耿于怀于WTO专家组和上诉机构的判决是否公正已无多大意义,一句“非常遗憾”已恰到好处地表达了中国的立场。

    然而,判决引发的后续问题却值得思考,不能掉以轻心。笔者认为,后续问题主要有两个方面。其一,其他国家跟进的问题。能够对中国出口的乘用车轮胎产品采取特别保障措施的国家并非美国一家,中国的乘用车轮胎产品出口也并非仅限美国一地,美国的胜诉极有可能引发其他国家的跟进。实际上,早在专家组程序阶段,欧盟、日本、土耳其和越南等已经宣称保留作为第三方的权利。况且,根据《中国加入议定书》的相关规定,在美国采取特别保障措施后,其他国家还可以根据“重大贸易转移”采取特别保障措施,门槛更低,抗辩更难,很值得关注。

    其二,针对其他出口产品采取特别保障措施的问题。根据《中国加入议定书》的规定,特别保障措施并不考虑进口产品的类型,只考虑进口产品的数量、增加的快速程度以及对国内相关产业的影响。因此,能够对中国出口的乘用车轮胎产品实施特别保障措施,同等条件下当然也能够对中国出口的其他产品实施。这就需要中国企业引以为戒。无论如何,一味压价只为出口并非明智之举；万事出口为大的贸易战略,可能也需要调整。

(作者系华东政法大学国际法学院院长、教授)